Personalmanagement in der öffentlichen Verwaltung

Ziel eines Personalmanagements ist es, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nach Zahl, Qualifikation, zeitlicher und räumlicher Verteilung in der Verwaltung effizient einzusetzen sowie den formal- strukturellen Rahmen einer auf das langfristige Funktionieren ausgerichteten Personalstruktur zu erhalten.
Um diese Ziele zu erreichen, sind vielfältige Maßnahmen auf den unterschiedlichsten Ebenen einer Organisation erforderlich. Fasst man alle möglichen Aktionsfelder des Personalwesens zusammen, dann lassen sich vier größere aufeinander abzustimmende Funktionsbereiche nennen:

Personalpolitik: Bei diesen Gestaltungs- und Aktionsfeld geht um die strategische und taktische Ausrichtung des Personalwesens: Zielfindung und Zielformulierung stehen hier im Mittelpunkt. Der Prozess der Zielfindung und der Zielsetzung ist immer auch eine Frage der gesellschaftlichen Ausrichtung. Personalpolitik ist ohne Bezug auf die gesellschaftspolitischen Entwicklungen und Ströme nicht vorstellbar. Innerhalb dieses Rahmens vollzieht sich dieser Findungsprozess.

Personalplanung: Auf die Zielsetzungs- und Zielfndungsphase müssen Aktionen folgen. Die Personalplanung prüft alternative Wege in Relation zu den verfügbaren Mitteln und legt fest, wie die Ziele in geeigneter Form angegangen und umgesetzt werden können.

Personalführung und Personalbetreuung: Auf die Planung erfolgt die Durchführung. Neben den Aktionen und Maßnahmen vor Ort der Interaktion von Führungskraft und zugeordneten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, geht es in diesem Gestaltungsbereich auch um die Ausgestaltung und Weiterentwicklung der Führungsinstrumente.

Personalcontrolling und Administration: Die strategische Ausrichtung des Personalwesens erfordert einen ständigen SOLL – Ist Vergleich.

Betrachtet man das Gestaltungsfeld Personal unter dem Systemaspekt, so zeigen sich die vielfältigen Beziehungen zwischen den Subsystemen der Politik, der Planung, der Führung und des Controllings. Jedes dieser Subsysteme weist eine Reihe von weiteren Komponenten mit weist spezifische Eigenschaften auf. Diese Komponenten und Eigenschaften stehen in einer wechselseitigen Beziehung zueinander.

Zusammenspiel von Organisation und Personal: Die substituierbaren Alternativen

Zwischen der Verwaltungspolitik, der Organisations- und Personalpolitik bestehen vielfältige Verzahnungen. Die Einführung neuer Technologien hat erkennbare Auswirkungen auf die qualitative und quantitative Bedarfsplanung sowie auf die Personalentwicklung. So sind zum Beispiel neue Arbeitstechniken durch eine entsprechende Qualifizierungsoffensive zu begleiten. Andererseits lassen sich bedingt durch den Personalfaktor organisatorische Maßnahmen wie etwa das Streichen von Hierarchieebenen (Leanmanagement, Einrichten von größeren Fachbereichen) nicht immer mit der gebotenen Zügigkeit umsetzen, weil personelle Gegebenheiten dem entgegenstehen. Mitunter ist der Start zu einer Neuorganisation dann an eine konkrete Zurruhesetzung gebunden.

Andererseits lassen sich personalpolitische Ziele sowohl durch Maßnahmen auf Seites des Gestaltungsfeldes Personal, als auch durch Maßnahmen auf der Ebene der Organisation erreichen. Anschaulich zeigt sich dies bei der Personalentwicklung. Hier sind die vielfältigen Verzahnungen zwischen Organisations- und Personalpolitik erkennbar. Neben den individuellen Qualifizierungsbedürfnissen geht es bei der Personalentwicklung auch um den Qualifikationsbedarf der Organisation.

Personalentwicklung hat unter anderem auch sicherzustellen, dass ein geeigneter (interner) Nachwuchs zur zügigen Nachbesetzung auftretender Vakanzen im ausreichenden Maße verfügbar ist und Mitarbeiter für die an sie gestellten und die sich ständig ändernden Anforderungen hinreichend qualifiziert sind. Personalentwicklung trägt somit dazu bei, die Überlebenschancen der Organisation in einer sich ständig ändernden Umwelt durch flexibles, motiviertes und qualifiziertes Personal gewährleisten.
Die inhaltliche und zeitliche Organisation des Lernprozesses einer individuellen Entwicklungsplanung setzt daher auf Maßnahmen und Trainingsphasen »off the job" (außerhalb des Arbeitsplatzes) auch auf die Qualifizierung in der Verwendung am Arbeitsplatz (on the job). Beide Maßnahmenbereiche sind aufeinander auf der zeitlichen Ebene abzustimmen.

Personalpolitik
Aufgabe der Personalpolitik ist es, einen Ausgleich zwischen den individuellen Zielen der Beschäftigten, den Gruppeninteressen sowie mit den Zielen der Verwaltung abzustimmen.. Personalpolitik ist somit das "Herstellen von allgemeinen Konsensen über Grundlagen und das Aufstellen von Grundsätzen" (Laux). Personalpolitik legt die Ziele und den Handlungsspielraum für den Einsatz von Personal unter der Beachtung der Verwaltungszwecke fest und gibt die Entscheidungsprämissen für die Behandlung konkreter Probleme vor.
Personalpolitik steht somit in enger Beziehung zur Verwaltungspolitik und zur Organisationspolitik Unter Verwaltungspolitik kann in dem hier verstandenen Sinne die Gesamtheit grundsätzlicher Entscheidungen, welche die Grundlinien des Verhaltens einer Verwaltung bestimmen, verstanden werden. Während die Verwaltungspolitik festlegt, wie die angestrebten Verwaltungsziele erreicht werden sollen und auf welche Weise die öffentlichen Aufgaben anzugehen sind, ist es das Anliegen der Personalpolitik, die aus diesen Vorgaben für das Gestaltungsfeld Personal erforderlichen strategischen und taktischen Ziele abzuleiten und zu formulieren. Darüber hinaus wirkt die Personalpolitik durch die Vorgaben von Grundsätzen, Anweisungen, organisatorischen und personellen Leitlinien und Verhaltensnormen auf das Miteinanderumgehen in der Verwaltung ein. Personalpolitik ist immer auch ein Teil der Gesellschaftspolitik. In diesem Sinne grenzen Müller und Laux den Begriff ebenfalls auf die konzeptionelle und strategische Ebene ein:

Personalpolitik: Gesamtheit der zu lösenden Herausforderungen und insbesondere der Entscheidungen, die zu treffen sind, wenn das Verhalten der Verwaltung gegenüber den Mitarbeitern festgelegt wird. (Müller)

Personalpolitik bestimmt die für das Personalwesen geltenden Ziele, legt die Bedingungen für deren Verwirklichung fest, und fördert anzustrebende Verhaltensweisen (Laux)

Personalpolitik ist immer auch Teil der Verwaltungspolitik. Dabei wird nach Ulrich unter Verwaltungspolitik die Gesamtheit grundsätzlicher Entscheidungen, welche die Grundlinien des Verhaltens einer Verwaltung bestimmen, verstanden. Offen bleibt in diesem Spannungsbereich, ob und ggf. wie die Personalpolitik auf die Verwaltungspolitik als relativ selbständiger Planungsbereich auf die Verwaltungspolitik einwirken kann. Kann somit Personalpolitik auch auf die Verwaltungspolitik Einfluss nehmen oder aber vollzieht und transferierte die Personalpolitik die Verwaltungspolitik auf den „Produktionsfaktor“ Mensch?

Personalpolitik

1. spiegelt die gesellschaftlichen und verwaltungspolitischen Werte und Normen wider.
2. geht über den Kompetenzbereich des Personalamtes weit hinaus.
3. steht in einem engen Zusammenhang mit der Verwaltungspolitik
4. ist Teil der Verwaltungskultur und beeinflusst die Verwaltungskultur
5. ist abhängig von der Organisationspolitik, beeinflusst die Organisationspolitik

Aus der Sicht der Personalpolitik stellen sich fünf Fragen:

1. Was macht Personalpolitik aus?
2. Wer bestimmt und verantwortet die Personalpolitik?
3. Wo und auf welche Weise werden personalpolitische Vorgaben festgelegt?
4. Welche Ziele und inhaltlichen Festlegungen lassen sich für die öffentliche Verwaltung finden?
5. Welche Methoden und Instrumente unterstützen die Umsetzung einer Personalpolitik?

"Personalpolitik" verantwortet, legitimiert und wirkt somit auf die personellen Entscheidungen ein. Sie lässt das Entscheidungsverhalten nachvollziehbar und kalkulierbar werden.
Dazu entwickelt die Personalpolitik Normen und Grundsätze und legt fest,

·   welche Teilziele im Gestaltungsfeld Personal angestrebt werden sollen,·   wie und auf welche Weise die Beziehungen zwischen Verwaltungsführung und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu regeln sind (Verhaltensnormen),·   welche Arbeitsbedingungen und Handlungsarten einzuhalten sind (z.B. Führungssystem),·   auf welche Weise sachliche und personelle Konflikte ausgetragen werden.

Personalpolitik spiegelt die gesellschaftlichen und verwaltungspolitischen Werte und Normen wider. Aus diesen Werten und Normen leiten sich Prinzipien ab, die dann auf einer weiteren Differenzierungsebene zu strategischen und operativen Leitsätze führen.
Die Bedeutung der Personalpolitik zeigt sich auf dreifache Weise:

Ø in einer Ausgleichfunktion
Ø in einer stabilisierenden Funktion
Ø in der Zukunftsorientierung

In der Ausgleichsfunktion vermittelt die Personalpolitik

Ø zwischen den Erfordernissen der Staatsaufgaben und der Verwaltung und den Interessen der Mitarbeiter
Ø zwischen den Interessen der Statusgruppen der Beamten, Angestellten und Arbeitern
Ø zwischen den Interessen der Laufbahnen und Laufbahngruppen (z.B. Beförderungschancen)
Ø zwischen den Geschlechtern

Die stabilisierende Funktion der Personalpolitik zielt

Ø auf das Festlegen verbindlicher Regeln und schafft dadurch vertrauensbildende Maßnahmen
Ø auf Regeln, Normen und Werte und schafft dadurch Sicherheit und gibt so den Beschäftigten eine Orientierung
Ø auf das Nachvollziehen von Entscheidungen

Die Zukunftsorientierung der Personalpolitik gilt

Ø dem Entwickeln von Visionen
Ø der Formulierung, Pflege und Weiterentwicklung von Leitsätzen
Ø einer zielorientierten Gestaltung der zukünftigen Personalorganisation und Personalstruktur

Personalplanung

Die Personalplanung wirkt hin auf einen Ausgleich zwischen künftigen Aufgabenvolumen (quantitativ und qualitativ) und dem dazu erforderlichen Personal. Ziel der PP ist es somit, den/ die richtige/n Mann/Frau zum rechten Zeitpunkt an der richtigen Stelle verfügbar zu haben.

Um die Ziele der PP zu erreichen, muss man wissen,

- wann? wo? welcher? Bedarf auftritt (Personalbedarfsplanung)
- wie und mit welchen Strategien geeignete Interessenten geworben werden können (Personalwerbung, Personalmarketing)
- wie und mit welchen Instrumenten und Verfahren potentielle Bewerber und Bewerberinnen ausgewählt werden können,
- welcher Arbeitsplatz in welcher zeitlichen, funktionalen und örtlichen Abfolge zur Qualifizierung der Mitarbeiter/ innen geeignet ist (Personaleinsatz)?
- Wie und durch welche unterstützende Maßnahmen die Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft der Beschäftigten erhalten und gefördert werden kann,
- durch welche Abfolge von Verwendungen am Arbeitsplatz und durch welche Maßnahmen außerhalb des Arbeitsplatzes (z.B. Fortbildung) Mitarbeiter ihre Qualifikationen erhalten bzw. erweitern können (Personalentwicklung)?
- wie geeignete Führungskräfte ausgewählt und durch welche Qualifizierungsmaßnahmen sie gefördert werden können (Personaldevelopment)
- wie durch Umschulungsmaßnahmen und Maßnahmen der Wiedereingliederung freigesetzte Personalkapazität in den Leistungsprozess der Verwaltung zurückgeführt werden können (Personalfreisetzung)?
- wie langfristig gewährleistet werden kann, dass nicht die Chancen auf berufliches Fortkommen verbaut, sondern dass sich Eignung und Leistung entfalten können (Personalstrukturplanung)?
- wie das "human capital" der Verwaltung erhalten und gesteigert werden kann. (Personalkostenplanung)

Personaleinsatz

Aus konzeptioneller Sicht lassen sich zwei divergierende Ansätze des Personaleinsatzes, die auf unterschiedliche Grundhypothesen zurückzuführen sind, ausmachen:

Grundannahme A: Die Organisation als Bezugspunkt des Personaleinsatzes
Diese Konzeption geht von dem so genannten fiktiven Arbeitsnehmer aus. Dabei wird unterstellt, dass die Organisationsstruktur den Personaleinsatz bestimmt: Es werden Arbeitsplätze eingerichtet, für die dann in einem weiteren Schritt das geeignete Personal gesucht und ausgewählt wird. Der Personaleinsatz orientiert sich in diesem Fall auf eine zweckmäßige Verteilung des Personals auf die vorgegebenen Stellen. (Anpassung des Personals an die Organisation)

Grundannahme B: Der Beschäftigte als Bezugspunkt der Organisationsstruktur
Diese Annahme geht davon aus, dass jeder Bewerber bzw. Beschäftigte ein unvergleichliches Profil an Stärken in die Organisation einbringen kann. Um dieses breite Spektrum an Fähigkeiten, Fertigkeiten und Kenntnisse optimal zu nutzen, werden die Arbeitsplätze auf eine konkrete Person hin zugeschnitten. (Anpassung der Organisation an das Person)

Vieles spricht dafür, dass die Grundannahme B in Zukunft stärker gewichtet wird. Mit flexibleren Organisationsstrukturen (vgl. hierzu die Projektgruppen) werden hier die Voraussetzungen geschaffen. Dieser Trend führt zu einer Ergänzung der Konzeption des fiktiven Mitarbeiters. So werden beispielsweise heute Teilaufgaben auf einer Stelle so zusammengefasst, dass ein fiktiver Arbeitnehmer (= Normalarbeitskraft) psychisch und physisch ausgelastet ist. Fiktiv besagt in diesem Zusammenhang, dass als Bezugsbasis zur Bildung einer Stelle Befähigungen (qualitativer Aspekt) und Leistungsgrade (quantitativer Aspekt), die man bei einer bestimmten Population (z.B. bestimmte Berufsqualifikationen, z.B. Gruppe gehobener allgemeiner Verwaltungsdienst) aufgrund von Erfahrungswerten erwarten kann, herangezogen werden.

Die Konzeption der "fiktiven Normalarbeitskraft" verliert aufgrund der technischen Entwicklung heute an Gewicht. Vielfach steht diese Konzeption steht konträr zu den Bedürfnissen der Menschen, wie etwa einmalig und wichtig zu sein und gebraucht zu werden. Auch werden die vielschichtigen Befähigungen der Beschäftigten auf diese Weise beschnitten und eingeschränkt, was sich aus der Zeitachse in einer Verwendung nachteilig auf Motivation und Einsatzbereitschaft auswirkt.

Die technischen Möglichkeiten erlauben es heute bei der Stellenbildung das traditionelle "Prinzip des fiktiven Mitarbeiters" zu überwinden. Die Technik schafft die Voraussetzung für eine virtuelle, auf die individuellen Potentiale zugeschnittenen Arbeitsplatzgestaltung. War der Mensch früher stark an den Arbeitsplatz, den Takt der Maschine und starre Arbeitszeit-
regelungen gebunden, so sind durch die moderne Informations- und Kommunikationstechnik deutlich flexiblere Formen angesagt.
Mit der Deregulierung überholter Arbeitsstrukturen und Arbeitsnormen muss auch der Reifegrad der Mitarbeiter wachsen. Denn diese flexibleren Formen können nur gelingen, wenn an die Stelle der Fremdsteuerung die Selbstverantwortung tritt.

Anforderungs- und eignungsgerechter Personaleinsatz

Ein anforderungs- und eignungsgerechter Personaleinsatz setzt ein korrespondierendes – und kompatibles - System von Anforderungs- und Eignungsprofilen voraus.

Unter einem "Anforderungsprofil" versteht man die systematische Darstellung der auf einem Arbeitsplatz von einem fiktiven Arbeitnehmer/in geforderten Fähigkeiten, Fertigkeiten, Kenntnisse und Persönlichkeitsmerkmalen. Das Anforderungsprofil wird auf die Stelle bezogen. Dabei geht man fiktiv von den Durchschnittserwartungen aus, die man bei einer Norm-Arbeitskraft der jeweiligen Qualifikationsstufe voraussetzen kann (z.B. Fachhochschüler können nach der Ausbildung in den Anforderungsbereichen x bis y eingesetzt werden).

Das „Eignungs-“ bzw. "Befähigungsprofil" erfasst systematisch die Fähigkeiten, Fertig-keiten, Kenntnisse und Persönlichkeitsmerkmale eines Mitarbeiters/in. Das Befähigungs- bzw. Eignungsprofil wird auf konkrete Personen bezogen.

Im Anforderungsprofil werden die sich aus der Tätigkeitsstruktur eines Arbeitsplatzes abzuleitenden Anforderungen an die Fähigkeiten, Fertigkeiten, Kenntnisse und Persönlichkeitsmerkmale systematisch erfasst. Das Modell unterstellt, dass sich die Merkmale, die zur erfolgreichen Wahrnehmung der Aufgaben eines Dienstpostens als Ideal vorausgesetzt werden, eindeutig bestimmen lassen.
Die Anforderungsprofile können auf eine einzelne Stelle (Arbeitsplatz) oder aber auch auf eine Gruppe ähnlicher Arbeitsplätze (z.B. Führungs- und Leitungsaufgaben) bezogen werden.
Kompatibel zum Anforderungsprofil, das sich an der konkreten Tätigkeits- und Aufgabenstruktur orientiert und auf dieser Grundlage die Anforderungsmerkmale entwickelt, weist das Befähigungs- / bzw. Eignungsprofil die tatsächlichen Eignung des Mitarbeiters/in aus. Die Personalsteuerung erfolgt über den Vergleich beider Profile.